满荣付 龙昌舜 段周弥
一、我州自然保护区总体情况
自1982年以来，我州建立各种类型、不同级别的自然保护区32个，总面积236211.5公顷，占国土面积的15.3%，已基本形成布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完备的自然保护区网络，对于恢复生态，保护资源环境，维持生物多样性，促进经济社会的可持续发展，发挥了重要作用。
（一）国家级自然保护区保护管理日渐加强。全州有永顺小溪、古丈高望界、保靖白云山3个国家级自然保护区，面积62128.4公顷，占全州保护区总面积的26.3%。近年来，区内配套设施得到加快建设，生态环境得到有效保护和修复，珍稀濒危物种数量得到逐步增加。一是机构人员配备到位。3个国家级自然保护区建立后，其管理机构调整升格为副处级全额事业单位，配备编制114名，落实生态护林员292人。二是基础设施逐步改善。截止2018年底，3个国家级自然保护区累计投入5231万元，修建办公楼2栋、管理站房13栋、检查站房4栋、保护点15处、监测点42处、救护站1处、气象站1处、巡护路网396.5km、防火林带182km、瞭望塔（台）6处，并购置了一批森林防火设备和科研监测设备。三是立法保护全面推进。先后颁布实施《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》《湘西土家族苗族自治州高望界国家级自然保护区条例》《湘西土家族苗族自治州白云山国家级自然保护区条例》，使3个“国字号”自然保护区保护管理工作有法可依。同时，保护区范围内大部分村寨制定了保护生态环境的村规民约。四是日常管理基本规范。3个国家级自然保护区先后编制五年管理计划，并通过了省级评审和省林业厅批复，各项工作按照管理计划科学进行。五是科研监测初见成效。小溪保护区开展资源动态调查、监测和专项科研课题研究50余项，监测发现核心区白颈长尾雉、红腹锦鸡、果子狸及蹄类动物个体数量明显增加，白头蝰、中华秋沙鸭种群在保护区大量存在，新发现中华樱桃新品种——孙航樱。高望界保护区完成本底资源调查和鸟类图普、植物志编写，监测新发现钟萼木群落分布点20处、946株，新发现青钱柳大的群落2处、零散分布点10处，红豆杉自然分布区由2个增加到5个。白云山保护区建立了珍稀植物科研培育基地，与中国林科院合作完成生物标本标准化整理整合共享试点项目，监测发现白颈长尾雉、红腹锦鸡、勺鸡等雉类种群与个体数量明显增加，分布范围明显扩大。
（二）省级自然保护区保护管理举步维艰。全州有龙山洛塔、印家界，凤凰两头羊、九重岩，泸溪天桥山5个省级自然保护区，面积45755.3公顷，占保护区总面积的19.4%。5个省级自然保护区的保护管理除天桥山保护区有所起色外，其余4个都不尽如人意。龙山洛塔、印家界和凤凰两头羊、九重岩保护区，在机构设置、资金投入、管护人员、技术人才等方面还存在较多问题，保护管理效果不佳。
（三）县级自然保护区保护管理令人担忧。全州有24个县级自然保护区，面积128327.83公顷，占保护区总面积的54.3%。县级自然保护区大多在2000年前后建立，既存在规划不科学、批复不规范先天不足问题，也存在无专门管理机构、无专门管理人员，无专项经费投入后天失衡问题，没有开展相应的实质性的保护管理工作，处于有其名、无其实状态。
二、我州自然保护区存在的主要困境
（一）生态保护与经济发展协调一致较难。这种协调难度主要体现在省级以上自然保护区，尤其体现在国家级自然保护区。自然保护区的管理和当地户脱贫、村退出、县摘帽的脱贫工作各自都有不少压力。其原因主要是在早期抢救性划建自然保护区时，在空间上与许多乡村交叉重叠。据统计，3个国家级和5个省级自然保护区现辖94个行政村、494个村民小组、29915户、113474人。依据自然保护区相关规定，区内群众脱贫致富、改善生活的需求与生态保护存在一定矛盾。
（二）监管目标与实际能力协调一致较难。一是管理体制没有理顺。按照国家管理体制要求，各级生态环境部门负责辖区自然保护区的综合管理，林业部门负责辖区自然保护区业务管理，自然保护区管理机构负责具体管理工作，但没有行政执法权。且林业、自然资源、生态环境、水利等相关职能部门在保护区规划和征占用林地审批、林地与土地权属、执法权限等方面存在职责交叉、权责不明、职能重叠的现象。二是机构设置编制配备不到位。我州3个国家级、5个省级自然保护区共核定编制187人，现有干部职工169人。其中5个省级自然保护区有机构但人员编制少、配备不到位，缺少现代信息化办公条件和手段。而24个县级自然保护区，既无管理机构，又无管理人员。三是专业技术人才缺乏。全州3个国家级、5个省级自然保护区专业技术人员仅37人，占管理人员的21.5%，不仅专业结构不合理、所学专业不对口，而且年龄结构呈老化趋势。加之保护区地处边远山区，生活条件坚苦，很难吸引和留住专业人才。四是监督执法力度不够。由于保护区管理机构没有行政许可权和执法权，开展日常巡护发现问题后，不能直接及时有效依法处置，只能向林业部门、森林公安部门，或向有关行政许可职能部门报告移交，以至保护区内乱采、乱挖、乱埋和未经环境影响评价乱建项目的违法行为时有发生。五是保护管理资金投入不足。除3个国家级自然保护区外，5个省级、24个县级自然保护区均未享受中央和省财政拨款，基础能力建设严重滞后，森林防火、有害生物防治、生态监测等所需经费缺乏，难以开展有效管理。
（三）生态补偿与稳定脱贫协调一致较难。据统计，我州3个国家级、5个省级自然保护区纳入生态公益林面积87985.3公顷，占总面积的37.25%，其中国家级生态公益林面积72916.37公顷，省级生态公益林面积15068.93公顷。按照每年每亩林农实得生态公益林补助标准14.5元计算，区内人平每年得到的生态补偿168.6元。而区内群众的生产、生活又受到严格的控制和制约，与稳定脱贫不相适应。
三、关于加强我州自然保护区保护管理的几点建议
（一）建立科学合理管理体制，保障自然保护区运转正常有序。一是明确职能责任。尽快修改相关法律和规定，明确自然保护区的管理机构组成、运作机制，赋予管理机构法定的管理职责和经授权可以施行一定的行政执法权，并明确各级政府及相关职能部门的法律责任和职责边界。二是实行分级管理。不断完善分级管理模式，根据《中华人民共和国自然保护区条例》等有关规定，将国家级自然保护区归口省林业主管部门统一管理，对省级、县级自然保护区分别归口州、县林业主管部门统一管理，避免多头管理。同时，明确地方政府属地管理职责，建立和完善对县市政府的考核奖惩机制。三是调整功能分区。在确保自然保护区总体面积不减少、功能不降低的前提下，按山系、流域整合确定区域范围，依法依规、科学合理调整自然保护区的功能定位和分区，达到既优化自然保护区布局，又解决历史遗留问题的良好生态效果和社会效果。四是加强机构建设。在进一步规范和科学设置自然保护区的机构、规格、名称、管理职能的基础上，将管护人员配齐到位，加强技术队伍和执法队伍力量，注重改善保护区职工生产、生活条件，解决就医难、子女上学难等问题。
（二）加大资金和人才扶持，增强自然保护区的保护管理能力。一是加强经费保障。积极争取国家、省财政分别对少数民族地区国家级、省级自然保护区管理所需经费给予补助，并对保护区动物毁损农作物购买保险或适当补偿。二是加快设施建设。积极争取国家通过建立少数民族地区自然保护区专项、纳入国家生态建设计划或环境保护计划等，加大自然保护区防火、检测、检查等配套保护设施建设。州、县市政府也应将自然保护区建设和湿地保护恢复工程列入地方财政预算。三是加大人才支持。积极争取国家高等院校招生时向少数民族边远偏僻自然保护区实行定向招生计划，毕业生直接进入保护区管理机构服务。通过就地培养和大力引进相结合，并加强与相关科研院所交流协作，为自然保护区持续健康发展提供科技支撑。
（三）提高生态公益林补偿标准，增加自然保护区内群众收入。争取出台集体林权制保护区的生态补偿政策，提高自然保护区特别是国家级自然保护区内的生态补偿标准。应该按照各类型生态公益林的生态价值大小和保护成本压力等因素，建立生态公益林分级补偿机制，在生态公益林中央财政补助的基础上，各级要结合实际适当提高生态公益林补助标准，同时争取制定出台保护区林农专项补助政策。
（四）出台特殊惠民政策，解决自然保护内群众长远发展问题。一是支持发展生态产业。在不破坏生态环境的前提下，应当设立专项扶持资金，支持实验区原住居民发展生态产业，合理适度开发试验区的生态旅游资源，鼓励支持保护区内绿色农产品和地理标识产品开展认证，特别是对自然保护区蜂蜜产业进行有机认证。二是支持就地转化就业。建立保护区与群众联防机制，可以将区内部分有责任、有能力的林农，特别是建档立卡贫困家庭中适岗人员就地转化为生态护林员，并将护林补助标准逐步提高。三是支持易地生态搬迁。积极鼓励保护区原住居民易地搬迁，实施生态移民，减少人类干扰，降低管理压力。对原来已经自发搬迁的农户，也应当考虑给予适当的补偿或奖励。与此同时，应注重解决好生态移民户的就业问题，确保其有稳定收入来源；对生态移民户可参照水库移民的同等政策，给予一定的生活补助。