彭向军
湘西州作为精准扶贫首倡地，理应坚决扛起精准扶贫首倡地政治责任，努力在新时代乡村振兴中走在前列。农村集体经济在乡村振兴中发挥着决定性的作用，怎样从立法上引导、规范农村集体经济健康有序的发展，是时代给立法者出的一道严峻考题。
一、农村集体经济发展基本情况
（一）农村集体经济发展现状。截至2020年底，全州村级资产总额85亿元；全州完成农村集体产权改革的村（社区）1748个，入社成员241万人，集体经营性资产16亿元。财政投入村级集体经济总额为98457.85万元，平均每个村投入约为56万元。集体经济发展方式主要为通过购入门面商铺、土地林地出租、发展农业产业、光伏发电、乡村旅游、入股企业等方式发展壮大集体经济，增加村民收入或集体收入。
（二）农村集体经济管理现状。十八大以来，州级层面关于农村集体经济的规范性文件有3件，如为收益分配对独生子女家庭增加一人份额的实施办法（试行），吉首、永顺、保靖、古丈县市也有出台了相关规范性文件，分别从集体经济收益分配、村集体资产管理、农业品牌等方面对集体经济发展的某些方面做出了规定，为促进我州农村集体经济有序健康发展提供了良好的规范指引。
从我州农村集体经济发展基本情况不难看出，农村集体经济缺乏规范性文件管理、政策实施缺乏强制力、政策不系统全面等缺点。绝大多数农村集体经济法人由村书记兼任，市场参与度不高、经验方式单一、缺乏市场经济管理人才等情况。
二、农村集体经济促进立法的必要性
（一）破解要素瓶颈的现实需求。原始资金渠道单一。村集体经济的“第一桶金”或者“原始资本金”绝大多数为上级政策扶贫资金。严重缺乏自身原始积累，内生市场资本因素匮乏，村集体自身资产筹资或集体成员缴股筹资情况较少。经营模式相对单一。州内村集体经济发展多以流转村集体土地或者租赁等方式，入股当地企业，进行稳定保底分红；以扶贫帮扶集体资金购买当地企业股份，实现利润分红；以扶贫帮扶资金购买城镇门面商铺，收取租金。硬件要素相对缺乏。村集体经济大部分发展的产业为种植业，虽然近年来农村基础设施建设在不断完善，但与农业产业化发展需求的交通、水电等配套设施仍无法匹配。人才严重不足。集体经济主干年龄偏大、能力素质不高，创业进取的意识不强，市场经济思维缺乏。
（二）落实乡村振兴的政策需求。上级出台的一系列政策性文件明确提出发展壮大农村集体经济，如中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，财政部《关于印发〈扶持村级集体经济发展试点的指导意见〉的通知》等，对完善农村集体经济组织的各项制度作出了具体构想。这不仅体现了国家对农村集体经济发展改革的高度重视，更加反映出实践中对于农村集体经济发展专项立法的迫切需求。党和国家出台的大量文件虽然可以为农村集体经济提供政策指引，但由于这些文件多为原则性、概括性的战略部署，主要扮演为改革定基调、把方向的角色，并无具体实施细则。
（三）完善制度体系的法律需要。《民法典》第九十六条、九十九条明确了农村集体经济组织特别法人地位，特别法人地位为提升农村集体经济组织的市场参与度提供了法律依据。但《民法典》并未明确农村集体经济组织内部财产权属问题，有关农村集体经济资产的清产核资问题、股权问题、集体成员资格的范围等问题仍面临着无法可依的局面。《乡村振兴促进法》在第二章中专章规定发展壮大集体经济、促进乡村产业发展一系列规定。但作为国家层面的法律内容多为指导性、原则性条款，而我州农村集体经济的发展更需要因地制宜、具有现实可操作性的“本土”条例，才能更好地服务于村集体经济发展大局。
三、农村集体经济促进的立法建议
农村集体经济促进和管理的立法应从制度、源头层面规范和保障农村集体经济发展各项生产要素，要破解各项要素发展瓶颈，做到精准立法、科学立法、因地制法。
（一）精准立法，瞄准关键生产要素。我州农村集体经济起步晚、基础弱、科技含量相对较低。与发达地区差异明显，不充分具备市场竞争能力。在立法时，条例绝大部分核心重点应在解决生产要素方面，要用最大的篇幅、内容去规定财政扶持、项目支持、土地政策、人才支撑、水电优惠、金融贴息、保险承揽、税收利好、电子商务、科技研发生产要素保障或支持措施，在不违背上位法或上级规范性文件的基础上，最大程度地制定利好法条，为我州各级政府下一步制定详细的操作性更强的规范性文件提供法律依据，全面促进农村集体经济的发展。
（二）科学立法，理顺促进管理机制。农村集体经济组织属于特殊法人，其参与市场经济活动时，具备法人主体资格，但又区别于一般法人。《民法典》中只对其进行了原则性的初步规定，具体内部管理体制没有提及。立法时要充分考虑村民委员会的自治性和农村集体经济组织的特殊性，从资产管理、财务公开、代理记账、收益分配、财会制度、激励报酬等方面予以明确规定，理顺内部管理体制，充分调动集体成员积极性，激发集体经济组织内生动力，增强农村集体经济市场竞争力。
（三）因地制法，完善监督检查体系。农村集体经济组织在内部治理中存在的主要问题在于“政经不分”，应当从实体和程序两个角度对其进行规范。从实体角度看，可以仿照公司的组织结构，在农村集体经济组织内部分别设置决策机构、执行机构和监督机构，实现三方制衡；从程序角度看，应当设置完善的表决机制，注重程序在实现正义过程中的价值，亦可以仿照公司法的表决制度，对需要表决的重大事项进行列举。同时，对政府引导和监督提出要求，通过人民政府定期向同级人大常委会报告农村集体经济发展情况，进一步强化监督工作。