满荣付 龙昌舜 白应刚
高标准农田建设是稳定提升农业综合生产能力、实施“藏粮于地”战略的重要举措，对促进农业资源的节约、集约和可持续利用具有重要作用。根据工作要求，3月下旬，我们深入凤凰、吉首、永顺等县市，对我州高标准农田基础设施建设、地力提升、资金投入、建后管护等情况进行了实地调研和座谈。调研发现，全州高标准农田项目的实施，建成了一批旱涝保收的高产稳产农田，改善了农业生产、生活和生态条件，为农村增产、农业增效、农民增收提供了基础保障，但也存在亩均投资标准不高、排灌机耕综合设施配套不够、项目区农田受益覆盖面不广等问题，应引起重视，加以解决。
一、高标准农田建设取得的成效
全州现有耕地面积265.61万亩，其中水田178.19万亩，旱地87.38万亩，水浇地0.04万亩。在2019年国务院办公厅《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》下发后，我州对发改、财政、国土、水利等部门有关农田建设的职能进行了整合，由农业农村部门统一组织实施，进一步优化了建设布局、完善了建设内容、明确了建设标准、强化了项目管理。2019年至2022年，全州建成高标准农田85.62万亩，总投资13.83亿元。2023年全州高标准农田建设任务13.17万亩，其中新建7.24万亩，改造提升5.93万亩。
同时，建立了由州级主要领导和相关部门主要负责人为成员的高标准农田建设工作联席会议制度，协同推进全州高标准农田建设工作。各县市均成立了相关部门负责人为成员的高标准农田建设领导小组，并配备高标准农田建设工作专班，明确了工作职责，细化了工作任务，推动工作落实。同时，将高标准农田建设纳入州、县两级政府重点项目目标管理、粮食安全党政同责考核、政府督查激励、乡村振兴实绩检查等内容。
围绕保障粮食安全生产为目标，以“两区”和永久基本农田的基础设施建设为重点，按照“缺什么、补什么”“适合建设什么建什么、群众需要什么建设什么”原则，因地制宜、集中连片推动高标准农田建设。根据《湖南省农田建设项目管理实施办法》，我州建立了“政府监督、专业监理、群众参与”三位一体监管模式。2021年，率先在全省实行高标准农田建设项目全流程电子化公开招标。建成的高标准农田已全部纳入耕地保护红线，划入永久基本农田保护区，实行严格保护。各县市在项目实施中，重点优化生产道路、灌溉沟渠、排洪设施等布局，在提升地力、方便生产的前提下，始终确保耕地总量不减少。
各县市在实际工作中，探索出高标准农田建设的一些好模式、好经验。永顺县强调度、严监管、保质量、促利用，实施项目验收合格率100%，群众满意度95%。灵溪镇吊井村财政投入260万元，新建河岸机耕道1500余米，1300亩农田耕种便利，使3000名农民获益。正在实施的石堤镇毛土坪村以“小田改大田”“生产、生态、景观配套”为主要内容高标准农田建设，将高低不平、形状不规则的122丘小田变成三个平面的33丘大田，在标准、规模、进度等方面均起到较好的示范带动作用。花垣县按照“政府主导、市场运作、创新融资、多元投入”原则，采用特许经营模式，投贷联动，提高投资标准，在新增耕地、旱改水等指标收益上实现突破。凤凰县集中项目资金、分区域梯次推进高标准农田建设，取得明显成效。泸溪县积极探索适合丘陵山区“小改大”的高标准农田建设模式，来势喜人。吉首市重点围绕“白云贡米”特色产业带推进高标准农田建设，促进土地规范有序流转，探索项目建设与运营结合，引导土地租金溢价、专项债券、整合涉农资金等投入，进展顺利。
二、高标准农田建设存在的问题
根据调研发现，2019年以前，由于高标准农田建设项目分散到各个部门，建设标准不一，建成的农田质量参差不齐。2019年以来，随着建设内容和标准的逐步统一规范，建成的农田基础设施质量得到提升，农田生态环境、生产效率得到改善和提高，但也还存在一些问题。
首先是高标准农田建设统筹推进不够。高标准农田建设是一项系统工程，涉及面广、群众关注度高。毋庸讳言，现已建成的高标准农田，“标准”还不够高，实际受益面积也存在挤压空间，按统计数量看也仅占耕地总量一半多，不到永久基本农田的2/3。过来基本是按照“先易后难、急用先建”的原则建设，已建成的基本农田建设难度和单位投入都相对小一些，剩下的都是难啃的“硬骨头”，建设难度更大、成本更高。从近几年来的实践看，有的县市相关部门对高标准农田建设的服务保障还不够到位，在项目立项审批、资金拨付、招标管理、建后移交上图等方面存在拖延、推诿现象，影响项目实施和效益发挥。某些农田的单个灌区上游干渠年久失修，而下游支渠又纳入了高标准农田建设开展防渗改造，或者灌区上游干渠已经改造完备，而下游支渠又未纳入高标准农田建设计划，导致“肠梗阻”。
其次是高标准农田建设投入标准不高。高标准农田建设主要依靠中央和省级财政资金投入，州、市县级财政投入极少，每亩平均为1600元的投资标准。高标准农田建设项目形成新增耕地面积不多，形成的新增耕地指标交易还不顺畅，其收益用于高标准农田建设的使用机制也不健全，经营主体、社会资本以及村集体和农户在高标准农田建设中参与度不高，多元化投入机制尚未形成。有的县市高标准农田财政专项资金拨付滞后，部分资金使用单位绩效管理制度不完善、绩效目标设置不合理，预算执行率、项目产出率有待提高。
第三是高标准农田建设模式创新不足。目前我州高标准农田建设相关理论研究和制度创新成果还不多，实际工作中对土地资源禀赋差异重视不足，治理路径和建设模式比较单一。项目区选址与产业布局融合不够，项目之间缺乏关联和互补，土地、水利、道路、林网等措施的复合功能发挥不够，土地生态修复重视不够。部分农民存在“小农”意识，对土地权属问题过分看重，“小丘改大丘”的高标准农田模式推广难，影响高标准农田的连片效果。
最后是高标准农田建后管护机制不活。高标准农田建设还存在“重建设、轻管护”现象，田间工程设施产权划分不明晰，维护管理责任未落实，耕地质量监测和管控难到位。项目竣工后大都移交给村集体管理，由于村干部管护意识不强，管护培训不足，加之劳务报酬、专项管护资金欠缺，导致一些项目在受灾损坏后，维修不及时、不到位，甚至还存在一些新建高标准农田中的非粮产业调整不及时或个别新建高标准农田利用不充分的现象。
三、对高标准农田建设的建议
首先要提高政治站位，进一步重视高标准农田建设。党的十八大以来，习近平总书记始终关心耕地保护建设，明确指出，保耕地不仅要保数量，更要提质量，建设高标准农田是一个重要抓手，要坚定不移抓下去。党的二十大报告和今年中央一号文件提出，要牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。粮食安全是“国之大者”，要切实提高政治站位，深刻领会中央持续推进高标准农田建设的坚定决心和战略定力，把高标准农田建设抓紧、抓细、抓好、抓实，确保“藏粮于地”战略在我州落地见效。
其次是要加强协调，进一步统筹高标准农田建设。围绕实施乡村振兴战略，从规划布局、项目设计、后续管理等全方位进行统筹，与交通、水利、自然资源、林业、乡村振兴等部门相关项目协调关联，推动生产、生活、生态融合发展，特别是抓好灌区配套，确保灌区上游干渠完好，末级支、斗渠完备，消除“肠梗阻”，发挥灌区片区效益。应尽快出台高标准农田建设规划，明确建设目标任务，补齐地力提升、农业机械化基础条件薄弱短板，并确定重大工程、重点项目及其时序安排，提升高标准农田建设水平。
三是要精心组织，进一步落实高标准农田建设。严格质量标准。精心组织项目实施，加大现场监管力度，抓好安全生产，完善长效质量控制机制，扩大工程质量保险试点。广泛征求包括农民在内多方利益主体意见，通过以工代赈、设置公益性岗位等方式引导农民参与建设和监督，使项目设计与生产实际、与农民需求相适应。抓好示范带动。创新建设模式，在宜机化改造、耕地质量治理、智慧农田建设、投融资模式、品质工程建设、建后管护等方面进行大胆探索，统筹整合相关资源，重点打造一批高标准农田建设示范区与精品样板工程。注重管护利用。落实开展农田建设“一张图”管理，完善建后管护制度，明确管护主体，落实管护责任，多渠道筹措管护经费。探索引入保险机制、购买第三方服务、委托专业化机构等市场化方式，开展有效管护。对已建成的高标准农田，及时纳入永久基本农田管理。
最后要强化保障，进一步加快高标准农田建设。强化组织保障。发挥高标准农田建设工作联席会议作用，统一调度、整合资源，加强发改、财政、水利、自然资源、农业农村等部门的衔接与合作。强化经费保障。争取加大各级财政投入，特别是争取提高山区高标准农田的亩均投资标准，充分利用好新增耕地指标收益，统筹整合有关资金，精心设计项目融资和运作管理的有效方式，引导更多金融资本和社会资本投入高标准农田建设，积极探索先建后补、以奖代补、政府和社会资本合作等多元投入模式。同时，州、县市财政应当安排一定的高标准农田建设管护专项经费，确保高标准农田建设持续发挥效益。强化队伍保障。配齐配优基层农田水利专业技术人员，同时积极引入第三方专业机构，充实监督检查、技术支撑、咨询服务等力量。四是强化纪律保障。抓好监督执纪问责，落实工程建设过程中的重大事项、重要环节、重点岗位的廉政风险防控，确保工程安全、资金安全、干部安全。